我國海綿城市建設商業模式研究

發布時間：

2016-11-18 16:14

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一、海綿城市建設背景

隨著我國工業化進程的加速，城鎮化建設正在經歷一個低起點、高增速的發展過程，由此引發的水生態、水污染、城市內澇等城市水問題愈發嚴重。

習近平總書記多次提到將建設海綿城市作為新時期城市治水的重要內容。國家各部委先后發文引導海綿城市建設。2014 年 10 月，住房城鄉建設部頒布《關于印發海綿城市建設技術指南—低影響開發雨水系統構建(試行)的通知》；國家財政部、水利部、住房城鄉建設部于 12 月印發《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》；

2015 年,三部委聯合啟動了海綿城市建設試點工作，濟南、武漢等 16 個城市通過層層篩選被列入國家級試點名單；隨后，住房城鄉建設部出臺《海綿城市建設績效評價與考核辦法(試行)》；8 月，水利部印發《關于推進海綿城市建設水利工作的指導意見的通知。

10月，國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》, 明確海綿城市建設是城市發展的方向，優先推進 PPP 模式明晰海綿城市建設的融資方向，并確立我國未來推進海綿城市建設的工作目標和基本原則。“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣，在應對各種環境變化和承受自然災害等方面具有良好的彈性。降雨時，對雨水進行吸收儲存滲、透、凈化等一系列雨水管理，補充地下水；當城市缺、水時將蓄存的水釋放并加以利用，最終形成一個雨水管理循環系統，達到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的城市發展新模式。

國內海綿城市商業模式探索

(一)非經營性項目推進PPP的難點

海綿城市承載的雨水收集利用、污染防控、保護生態環境等功能多帶有公用事業性質，不具有盈利性。海綿城市作為典型的非經營項目，推進 PPP 模式過程中存在很多難點。

一是公益性項目缺乏可靠的收益來源，商業模式尚未確定，社會資本參與積極性不高。

二是公益性項目需要靠政府兜底，加重財政壓力，實際沒有緩解財政負擔。

三是公益性項目大多是教育、健康養老、環保、文化市政等基礎設施建設規模大、周期長、涵蓋領域廣、跨部門多，我們應著重打造各行業的優秀專業團隊，多方共同合作參與；

四是目前 PPP 相關的風險分擔機制尚不成熟。由于缺乏足夠的 PPP 項目經驗，國內尚未出臺相關文件或法律規定發起人(建設方、運營方、融資方)、中介機構(規劃設計、咨詢)等風險共擔機制。另外，缺乏利益分配機制合理化，缺乏定價機制合理化以及對企業的條款約束性，導致一部分項目出現暴利或虧損，違背 PPP 模式的基本原則。

五是缺乏實際操作的經驗和技能。開展公益性項目更行之有效的是采用 PPP 模式，需要真正的市場測試、商業計劃等，這對許多地方政府來說很陌生的，特別是傳統的項目模式逐步被 PPP 模式取代。

但是，推廣延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府需要對系統深入了解，而且需要規則指引。產權、回報、政府付費標準的確定是非常復雜的，必須建立 PPP 財務模型，建設運營成本合理界定，財政上需要建立一個標準。

六是缺乏法律支撐。我國目前規范 PPP 項目運營以“部委發通知、制定政策”為主導，而這種方式法律效力較低。 PPP 模式下，項目公司、招投標和稅收優惠等問題需要特別的法律約束，其中部分 PPP 涉及的法規與一般法規可能存在一些沖突。國務院各主管部門應從全局性、系統性的角度出發制定 PPP 法律，明確 PPP 應用的領域與方式，保證 PPP 項目的各方利益不受損害，實現政府和社會資本各方利益的最大公約數。

(二)我國海綿城市商業模式設計

目前，海綿城市建設中各部門一直在商討海綿城市的商業模式，抓住建設的贏利點推動“PPP+ 海綿城市”建設。創造條件，研究利用中央預算內投資、銀行資金等建立股權投資引導基金，吸引社會投資。

加快推進 PPP 模式、政府采購模式，對于符合條件的重點項目，給予積極支持。就多渠道的融資模式而言，繼續推廣債貸組合、投貸結合、租貸組合、資產證券化等模式，引導基金、貸款、債券、保險、信托等各類金融資金廣泛參與海綿城市建設、以及相關的公共產品和服務供給，最終形成多元化的投融資模式助力海綿城市的資本投入，作為海綿城市商業模式的其中一個重要環節。

海綿城市主要依靠政府出資，但較低的回報率，成本較高，技術水平要求較高使社會資本參與積極性不高。“技術 + 產業基金 + 模式”創新，既可以解決政府債務，也可以扶持產業發展。利用 SPV (Special Purpose Vehicle)公司，使得產業基金和海綿城市相結合。將以項目為單位上升到以城市、國家為單位的高度，形成全方位的海綿資產包，包括從規劃、設計、投融資、建設與運營管理，真正孵化航母級綜合海綿城市的上市公司。

海綿城市建設,雨博士,雨水收集系統

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